Jesús Rodríguez / Javier Martín
Publicado en Lefevbre- El Derecho.com el 19 de Mayo de 2020
1. La tasa y los precios en el sistema de ingresos públicos
Los Entes públicos, para el cumplimiento de las funciones que tienen encomendadas, deben realizar determinados gastos y, paralelamente, obtener los ingresos necesarios para sufragarlos. Estos últimos los pueden buscar, al igual que cualquier agente del mercado, a través de la realización de actividades económicas, la cesión de su patrimonio o acudiendo al endeudamiento. Pero, lo que realmente distingue a los Entes públicos del resto es la posibilidad de obtener ingresos mediante el establecimiento de prestaciones de carácter coactivo.
A nadie se le escapa la importancia que, en los sistemas tributarios modernos, ocupan los distintos impuestos como instrumentos para obtener ingresos públicos. No obstante, debe señalarse, a renglón seguido, que no existe un impuesto que, por sí solo, sea capaz de lograr todos los ingresos con los que satisfacer las necesidades públicas, por lo que es necesario acudir a “otros ingresos”.
Desde nuestro punto de vista, la tasa asume un papel fundamental en este contexto, en la medida en que es satisfecha por parte de aquel que se beneficia, directamente y en mayor medida, de una actividad pública. Además, ha de tenerse en cuenta que, en un ámbito político de incremento de la carga tributaria debido al denominado “Estado del bienestar”, la tasa es una pieza importante en la obtención de recursos, aunque, en ocasiones, se suele denominar como tal a lo que realmente es un impuesto (ejemplo: las tasas sobre el juego).
Las tasas son una exacción muy discutida a lo largo del tiempo y que presenta unos perfiles poco definidos. No obstante, hay tres caracteres que las diferencian frente a los impuestos: se determinan como un pago por un privilegio especial, no deben exceder del beneficio apreciable para el particular y, finalmente, suponen la prestación de una actuación por parte de un Ente público (ya sea por el reconocimiento a la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público o por la prestación de un servicio o de una actividad).
Frente a las tasas, los precios públicos han tenido un origen “económico”, lo que ha explicado el tradicional desinterés de la doctrina española del Derecho Financiero y Tributario y que sólo se ha preocupado de ella hasta la promulgación de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (en adelante, LTPP). Ello explica, también, que su Exposición de Motivos señale que esta figura estaba “mal definida en nuestro ordenamiento” y que era “necesario acometer a nivel legal la regulación del régimen jurídico del precio público y su delimitación con las tasas”.
No obstante, debemos señalar que no es que esta figura estuviese mal definida o insuficientemente regulada, sino que carecía de toda regulación, ya que la referencia iba dirigida a las tarifas, cánones y precios administrativos, por más que el núm. 2 de la disposición transitoria de la LTPP haga mención a “los precios públicos actualmente vigentes”. Lo cierto es que sus redactores pretendieron, entre otras cosas, cambiar la ambigua denominación de tarifas por la de precios públicos. Por el contrario, un sector doctrinal, sin mucho éxito, consideró que toda la actividad del Sector público responde al interés general y, en consecuencia, debían reconducirse tales precios a la concepción sustancial de tributo.
2. La doctrina constitucional
Una gran parte de los precios públicos, nacidos tras la LTPP y que, en realidad eran tasas, se caracterizó por la posibilidad de ser establecidos por normas reglamentarias y por su exigencia a través de la vía de apremio, cuando no se efectuase su pago. Además, su cuantía tendría que cubrir, como mínimo, el coste del servicio o la actividad. Se generaba, así, un sistema tributario paralelo ajeno a los principios constitucionales de legalidad y justicia material.
En la actualidad no puede comprenderse el régimen jurídico de las tasas y precios públicos en España sin partir de la doctrina sentada por las SSTC 185/1995, de 14 de diciembre y 233/1999, de 16 de diciembre, esta última en materia de Haciendas Locales. La primera de ellas presenta una especial relevancia al definir, por vez primera, el ámbito material de las prestaciones patrimoniales de carácter público (en adelante, PP/PPP) a que se refiere el art. 31.3 de la Constitución (en adelante, CE).
Para el Tribunal Constitucional [en adelante, TC (F.J. 9º.a)], la incorporación de los precios públicos a nuestro ordenamiento, desdoblando el contenido de lo que antes eran sólo tasas, es una decisión que pertenece «al ámbito de la libre disposición del legislador ya que ningún precepto constitucional le obliga a mantener las categorías de ingresos preexistentes«. De tal forma que puede alterar el alcance de las figuras que integran la categoría de tributos -impuestos, tasas y contribuciones especiales-, y «crear nuevos ingresos de Derecho público» (F.J. 3º). Podrá discutirse [F.J. 6º.a) y de igual modo el F.J. 16º de la STC 233/1999], en otros foros, la corrección científica de las mismas, «así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; si embargo, en un proceso de inconstitucionalidad … sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables«. Por otra parte, un criterio de interpretación sistemático tendente a evitar la redundancia del constituyente, lleva, necesariamente, a no considerar como sinónimas la expresión «tributos» del art. 133.1 de la CE y la más genérica de «prestaciones patrimoniales de carácter público» del art. 31.3 C.E.» (F.J. 3º).
Es preciso poner de relieve que el TC no se ocupó de enjuiciar la figura del precio público en el ordenamiento español, sino que pasó a resolver dos cuestiones. La primera, cuáles de los previstos en las redacciones originales de la LTPP y de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, eran PPP y, por tanto, quedaban sometidos a la reserva de Ley del art. 31.3 de la CE (“Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”). La segunda, si parte de los preceptos recurridos de ambas normas resultaban acordes con la misma.
El art. 31.3 de la CE, a diferencia de los textos constitucionales anteriores, predica la reserva de Ley formal respecto del establecimiento de todo tipo de PPP, aunque sin definirlas. En la STC 185/1995, el TC reconoce que esta expresión es más amplia que el concepto de tributo y no queda condicionada por ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la CE. Por tanto, lo que tutela el precepto no es la reserva de Ley tributaria -a la que se refiere, de forma expresa, el art. 133.1 (“La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley”)-, sino la relativa al establecimiento de este tipo de PPP, aunque el TC parece que las confunde cuando afirma que «debe abordarse la tarea de precisar el alcance de ese concepto de prestación patrimonial de carácter público que constituye el objeto de la reserva de ley tributaria«( F.J. 3º).
Este principio responde a la vieja idea de garantizar que cualquier tipo de PPP que los particulares deban satisfacer sean previamente consentidas por quiénes los han elegido democráticamente. Se presenta como una doble garantía. De un lado, de auto imposición de la comunidad sobre sí misma. De otro, de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 19/1987, de 17 de febrero). La reserva asegura que, al imponerse coactivamente una PP, cuenta con la voluntaria aceptación de sus representantes. Por el contrario cuando la obligación «que lleva aparejada el pago de la prestación es asumida libre voluntariamente por el ciudadano, la intervención de sus representantes resulta innecesaria, puesto que la garantía de la autoimposición y, en definitiva, de su libertad patrimonial y personal queda plenamente satisfecha» (F.J. 3º y, de igual modo, el F.J. 9º de la STC 233/1999).
Así la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de PP. El TC, lejos de definirla con matices muy precisos, enumera una serie de criterios que han de tenerse en cuenta, pues considera que, a los efectos del recurso, «no es necesario intentar dar una respuesta con pretensiones omnicomprensivas a este interrogante«.
Resulta decisiva la ausencia de libertad, tanto en el supuesto de hecho que da lugar a la obligación como en su constitución. Así estamos en presencia de PPP cuando la realización del primero «resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público -por ejemplo cuando surge de la prestación de servicios o actividades de solicitud o recepción obligatoria- y también cuando, siendo libre la realización del supuesto de hecho, éste no consiste en la demanda de un bien, un servicio o una actuación de los entes públicos, sino que la obligación de pagar la prestación nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación«.
El que la constitución de esta última o la realización de su presupuesto de hecho sean obligatorios son las únicas circunstancias relevantes para definirla. Otras presentan un relieve secundario en orden a determinar el grado de coercitividad. Esto último puede predicarse de la posición determinante de los Entes públicos en la configuración del contenido o las condiciones de la obligación, las potestades exorbitantes que estos pueden utilizar en caso de incumplimiento -vía de apremio- o el sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público [F.J. 3º.a)].
La libertad o la espontaneidad exigida en la realización del hecho que determina el nacimiento de la obligación -el TC utiliza, erróneamente, la expresión hecho imponible predicable solo de los tributos- y en la decisión de obligarse no debe ser real y efectiva. Así se consideran coactivamente impuestas, junto a las PP ya analizadas, aquéllas en las que el bien, la actividad o el servicio requerido son objetivamente indispensables para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares, de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar. En otras palabras, «cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social«. Matiza el TC que, para dilucidar cuándo concurren estas circunstancias, debe atenderse a las características de cada caso concreto [F.J. 3º.b)].
En los casos de monopolio, la libertad de contratar, en definitiva, la posibilidad de abstenerse de utilizar el bien, el servicio o la actividad, no es una libertad real y efectiva. De aquí que también considere PPP las que derivan «de la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho«. En estos casos el nivel de coercitividad es menor que en el supuesto anterior. Sin embargo, «aunque los servicios o las actividades no sean obligatorias, ni imprescindibles, lo cierto es que si sólo son los Entes públicos quienes los prestan, los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la prestación» [F.J. 3º.c)].
Calificada como tal y de conformidad con la STC 167/2016, de 6 de octubre (F.J 4º), “tendrá naturaleza tributaria si, habiendo sido coactivamente impuesta, “se satisface, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15; y 102/2005, de 20 de abril, FJ 6), “sometiendo a gravamen un presupuesto de hecho o hecho imponible revelador de capacidad económica” (SSTC 276/2000, de 16 de diciembre, FJ 4; y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 4)”.
Sin embargo, no toda PP debe tener carácter tributario, lo que ocurre cuando “con ella no se persigue derechamente buscar una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tenga como efecto económico indirecto el de servir también a dicha financiación” (STC 83/2014, FJ 3)”.
De la anterior doctrina resulta clara la existencia de dos tipos de PPP: las tributarias (en adelante, PPT/PPPT) y no tributarias (en adelante, PPNT/PPPNT). Estas últimas pueden ser exigidas por Entes públicos o por sujetos sometidos al Derecho privado. Ejemplo de las primeras, las percibidas por una entidad pública empresarial y, de las segundas, las de una empresa pública o privada (concesionario). Ahora bien, su consideración como tales no las convierte en ingresos públicos, lo cual depende únicamente de su titular, sino que supone, tan solo, el sometimiento al principio de reserva de Ley.
3. Su relación con el sistema de gestión del servicio público
Puede decirse que la fórmula clásica o tradicional de prestación de servicios públicos es aquella que une al Ente público y al ciudadano de forma directa, de ahí que se venga denominando gestión directa. A su vez, esta modalidad ofrece dos posibilidades, según exista o no un órgano especial para llevar a cabo la prestación. En efecto y en ocasiones, los Entes públicos crean Organismos autónomos o entidades públicas empresariales para realizar alguna actividad o servicio público. Otras posibilidades que ofrece la gestión directa es la creación de una sociedad de capital íntegramente público, de tal forma que el Ente público conserva la titularidad del servicio o actividad, pero delega su ejercicio a aquella.
Una segunda fórmula es la gestión indirecta, que también admite diversas opciones, a saber: la concesión y la sociedad mercantil de capital parcialmente público (empresa mixta).
La legislación, la doctrina e, incluso, la jurisprudencia habían venido vinculado la forma de gestión de un servicio público a su modo de financiación. En primer lugar, de llevarse a cabo por el Ente público a través de su propia organización o mediante un Organismo autónomo, en régimen de Derecho público, exigirá una tasa o un precio público, en función de si se dan o no las características que definen a una u otra categoría. En caso contrario un precio privado.
En segundo lugar, puede ocurrir que se haga por una entidad pública empresarial, una entidad mercantil de capital íntegramente público, una empresa concesionaria o una empresa mixta. En estos casos hemos de diferenciar dos supuestos. De un lado, que el Ente público exija de sus ciudadanos una determinada prestación, satisfaciendo a la entidad una contraprestación por el servicio. De otro, que esta última cobre a los ciudadanos un precio autorizado, satisfaciendo, en su caso, una contraprestación al Ente público.
En el primer supuesto, lo que satisfacen los ciudadanos sería, normalmente, una tasa, ya que estaremos ante servicios públicos prestados en régimen de Derecho público y en una situación de monopolio, de hecho o de derecho. En el segundo, ante meras contraprestaciones y que no tendrían dicha consideración.
Este panorama se vio alterado como consecuencia de la aprobación de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), que introdujo, en el concepto de tasa [art. 2.2.a)], un párrafo que identificaba régimen de Derecho público con titularidad del servicio. Por tanto, resultaba indiferente la interposición de un ente sometido a Derecho privado, ya que la titularidad seguía siendo pública. La consecuencia era la calificación como tasas siempre que se tratara de un servicio obligatorio o prestado en régimen de monopolio. Sin embargo, dicho párrafo fue suprimido por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (en adelante, LES), con el deseo claro, a nuestro juicio, de permitir que, en los casos de ejecución por una entidad de Derecho privado, pudiera percibir un precio privado.
Ante esta modificación legislativa, la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda (en adelante, DGT) entendió, en diversos Informes, que la supresión suponía volver al esquema fijado inicialmente por el Tribunal Supremo (en adelante, TS) –SSTS de 2 de julio de 1999 y de 20 de octubre de 2005-, en el sentido de establecer la diferencia entre tasa y precio privado en función del ente gestor del servicio.
No obstante, este esquema, claro y simple de aplicar, fue alterado por la STS de 23 de noviembre de 2015, no dando relevancia alguna a la modificación operada por la LES. Así, vino a negar toda virtualidad a que el servicio se preste en régimen de Derecho público o privado, utilizando, como único parámetro interpretativo, la doctrina del TC en torno a las PPP y que ya conocemos. En consecuencia, califica como tasas, también, las exigidas por sociedades mercantiles, por mucho que, en contra de lo que disponen tanto la LGT (tras la LES) como el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TR-LRHL), no se presten en régimen de Derecho público.
4. Las previsiones de la Ley de Contratos del Sector Público.
Esta situación de incertidumbre ha venido a ser resuelta, con matices tal y como veremos a continuación, por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) y que califica, como PPPNT, ciertas tarifas que abonan los usuarios. A estos efectos, da nueva redacción a la disposición adicional primera de la LGT y a los arts. 20 del TR-LRHL y 2 de la LTPP.
De conformidad con la disposición adicional cuadragésima tercera de la LCSP, las “contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la explotación de obras públicas o la prestación de servicios públicos, de forma directa mediante personificación privada o gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario”, conforme a lo previsto en el art. 31.3 de la CE.
En concreto, tienen esta consideración las “exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, mediante sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado”. Por tanto, quedan al margen de las disposiciones de la LTPP, de conformidad con el art. 2.6 de esta última norma, así como del art. 20 del TR-LRHL, que define las tasas locales.
En el mismo sentido, la Disposición final undécima de la LCSP ha dado nueva redacción a la Disposición adicional primera de la LGT, en los siguientes términos:
“Disposición adicional primera. Prestaciones patrimoniales de carácter público.
- Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo.
- Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.
Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.
Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general.
En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.”.
En definitiva, se conceptúan los dos tipos de PPP existentes y que ya conocemos: las PPPT –impuestos, tasas y contribuciones especiales- y las PPPNT, conformando, dentro de estas últimas y entre otras, las que, si bien son exigidas de forma coactiva, denominador común de todas ellas, no tienen un carácter tributario y responden a la explotación de una obra pública o a la prestación de un servicio o actividad, gestionados, en ambos supuestos, de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.
En el ámbito local estas PPPNT se regulan mediante Ordenanza no fiscal, tal y como veremos más adelante, lo cual garantiza el principio de auto imposición de la comunidad sobre sí misma y en los términos ya expuestos, pero las exigencias de la reserva de Ley no se cumplen, hasta el momento, en el estatal y autonómico, donde, al contar con Asambleas legislativas, deben ser estas quienes lo lleven a cabo. Para salvar este escollo será necesario establecer, en una norma con rango legal [sin excluir la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que solo alude a los tributos (art. 134.7 de la CE)], una referencia expresa a que su importe sea el que resulte del procedimiento de contratación.
Una de las primeras dudas que se desprende de la regulación que introduce la LCSP es si la reserva de Ley, que impone el art. 31 de la CE a todo tipo de PPP, es absoluta. Es decir, extenderse a todos y cada uno de sus elementos, únicamente a los esenciales o hacer mención, de forma exclusiva, a su creación. En este sentido, la STC 185/1995 (F.J. 6º), da suficientes orientaciones sobre esta cuestión, que puede resumirse en el sentido de que la Ley que o la Ordenanza no fiscal que las establezca deben regular sus elementos esenciales, pudiendo colaborar las normas subordinadas en cuanto no los alteren o supriman. En definitiva, los supuestos de hecho que dan lugar a su exigibilidad, la determinación del obligado; la manera de cuantificar su importe; las exenciones o reducciones a aplicar e, incluso, otras obligaciones complementarias que tengan un contenido que afecte a Derechos constitucionales.
En definitiva, las PPPNT presentan tres características definitorias: se trata de obligaciones de pago impuestas por norma con rango de Ley u Ordenanza no fiscal, tienen que ser coactivas y perseguir una finalidad de interés general.
5. Las prestaciones patrimoniales no tributarias en el ámbito local
5.1. Concepto
La Disposición final duodécima de la LCSP introduce un nuevo apartado 6 en el art. 20 del TR-LRHL, con la siguiente redacción:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”.
De esta forma, se aclara la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios por la recepción de los servicios públicos de carácter coactivo, en función de la forma de gestión del servicio. Así, si la prestación de los mismos se realiza por la propia Entidad Local (en adelante, EL/EELL), la contraprestación exigida tendrá la consideración de tasa.
Por el contrario, de llevarse a cabo de forma directa mediante entidad pública empresarial y sociedad mercantil local o indirecta, a través de empresa mixta o concesión administrativa, estaremos ante una PPNT.
5.2. Su regulación mediante Ordenanza
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), establece, en su art. 4, que, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponde, en todo caso y a los Municipios, las Provincias y las Islas, la potestad reglamentaria, a través de la aprobación de Ordenanzas locales. Ahora bien, estas últimas, pese a ser reglamentos, no son iguales que los que emanan del ejecutivo autonómico o estatal. Responden, como la Ley, a los principios de representación popular y de auto imposición. Aquí deja esta última de monopolizar el papel de garante de tales principios, para pasar a compartirlo con la Ordenanza. La Ley delimita, en todo caso, un marco unitario para las Haciendas Locales que complementa al resto del sistema. Por tanto, deja a la representación política municipal, cuyo reflejo tributario son las Ordenanzas, un campo de acción más amplio que al ejecutivo autonómico o estatal. Por ello, el art. 20.6 del TR-LRHL prevé el establecimiento y regulación de las PPPNT mediante Ordenanza no fiscal y que debe de fijar sus elementos esenciales.
El procedimiento de elaboración y publicación de este tipo de disposiciones viene recogido en los arts. 49 y 70 de la LRBRL, muy similar al establecido para las fiscales (art. 17). Consta de las siguientes fases:
a) Trámite de consulta pública (art. 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Este trámite no resulta necesario cuando se modifique una Ordenanza ya existente (art. 133.4).
b) Aprobación inicial por el Pleno.
c) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
d) Resolución de las reclamaciones y sugerencias.
e) Aprobación definitiva por el Pleno.
f) Publicación íntegra de la ordenanza en el Boletín Oficial de la Provincia.
5.3. Los elementos esenciales de toda prestación patrimonial no tributaria
5.3.1. Presupuesto de hecho
Constituye el presupuesto de hecho de toda PPNT, la explotación de obras o la prestación de servicios de competencia del EL y obligatorias para el ciudadano, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
De igual modo, la realización de aquellas actividades que, provocadas por acciones y omisiones del obligado al pago, incluso efectuadas sin contravención a las disposiciones contenidas en las Ordenanzas que regulan el servicio o la actividad, se dirijan a la ejecución de los actos materiales necesarios para la preservación o restablecimiento de las condiciones preexistentes a la producción de la acción u omisión.
5.3.2. Exigencia
La PPNT se exige como contraprestación por la realización de su presupuesto de hecho, naciendo la obligación de pago por la simple existencia del servicio o actividad.
5.3.3. Obligados al pago
5.3.3.1. Obligados principales
Son obligados principales al pago las personas, físicas o jurídicas, así como las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado, que, con referencia al presupuesto de hecho, se encuentren en las siguientes posiciones:
a) Que soliciten o resulten beneficiados o afectados por los servicios o actividades.
b) Cuando se trate de servicios prestados previa solicitud, será obligado al pago el solicitante o causante de la prestación.
En los supuestos en que se produzca un cambio de obligado al pago (ejemplo: por cambio de titularidad sobre un inmueble), debe establecerse la obligación de notificación a cargo del anterior obligado. En tal caso, se llevará a efecto la modificación correspondiente, que surtirá efecto a partir de ese momento. Si se incumple el deber, será válida la exigencia de la prestación al sujeto responsable de la inobservancia.
5.3.3.2. Sustitutos de los obligados principales
En función de la PPNT, la Ordenanza que la regule puede establecer sustitutos de los obligados principales para facilitar su gestión. En este caso se le exigirá a los primeros, sin perjuicio de que puedan repercutir el importe satisfecho sobre los segundos.
5.3.3.3. Solidaridad
También ha de contemplarse la previsión expresa de que, en caso de concurrencia de dos o más personas, físicas o jurídicas, o de herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado, en la posición de obligados al pago, ya sean principales o como sustitutos, determinará la obligación solidaria de los concurrentes.
5.3.3.4. Exención
En caso de que se considere que el Ayuntamiento deba quedar exento de la PPNT, la Ordenanza ha de consignar que carece de la consideración de obligado al pago
5.3.4. Elementos de cuantificación
5.3.4.1. Principios, definiciones y límites
La Ordenanza fijará la cuantía de la PPNT a través de tarifas calculadas en función de las circunstancias que procedan (normalmente, incorporándolas como Anexo), definiendo los elementos determinantes de su cuantificación.
En las tasas, el art. 25 del TR-LRHL exige que sus acuerdos de establecimiento deben adoptarse “a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo”. En definitiva, una memoria económico-financiera, so pena de nulidad.
Esta previsión legal no se encuentra en la regulación de las PPPNT. No obstante, es recomendable que se cuente con ella con la finalidad de fundamentar, con mayor eficacia y transparencia, su importe y evitar litigiosidad. Su contenido ha de ser similar al previsto para las tasas.
El importe de estas últimas está limitado por el coste del servicio o la actividad y la del precio público debe cubrirlo, como mínimo. Pues bien, previsiones similares no se contemplan en la regulación de las PPPNT. Únicamente encontramos el último inciso del art. 20.6 del TR-LRHL y en el que se afirma que:
“Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza –se refiere a la de las PPPNT- las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.”. Ello se debe a que, pese a su naturaleza de PPPNT, se corresponden con precios autorizados por la Comunidad Autónoma. Por lo que, su importe no se determina libremente, sino que está sometido a un control administrativo, previo a su aprobación por el Pleno.
Esta necesaria autorización refuerza la necesidad de incluir una memoria económico-financiera, que pondrá de manifiesto los elementos tomados en consideración a la hora de la fijación del importe de la PPPNT, incluyendo el beneficio de la entidad prestadora del servicio, pública o privada.
5.3.4.2. Reducciones
De igual modo y en caso de que se prevean reducciones, la Ordenanza debe consignar los porcentajes de las mismas que se consideren oportunos para determinados obligados, previa su solicitud, así como las circunstancias a concurrir en ellos, requiriéndose su justificación.
EJEMPLO:
Obligados al pago en los que concurra la condición de jubilados o pensionistas del sistema público de pensiones, siempre que los ingresos anuales totales de la unidad familiar no superen más de un X por 100 del Indicador de Rentas Públicas con Efectos Múltiples (IPREM).
Para ello, debe acreditar la condición de jubilado o pensionista y los ingresos anuales totales de la unidad familiar, en este último caso, mediante la aportación de su última declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Estas últimas han de ser provisionales, por lo que cabe su revocación si, con posterioridad y como consecuencia de actuaciones inspectoras, se dedujera su improcedencia.
5.3.5. Nacimiento de la obligación y forma de pago
La obligación de pago nace en el momento en que se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad. El cobro de la PPNT se efectuará tras la emisión de la correspondiente factura, debidamente notificada, indicando su plazo de pago en período voluntario. Este puede domiciliarse en la cuenta corriente aportada por el obligado.
En las PPPNT de cobro periódico por recibo, una vez realizada y notificada la correspondiente alta en el respectivo registro de obligados al pago, podrán notificarse, colectivamente, las sucesivas facturas mediante edictos que así lo adviertan.
Dicho registro ha de ser aprobado, anualmente, por el presidente de la entidad que preste el servicio o desarrolle la actividad. Los obligados al pago podrán consultarlo, entre los días XX al XX del mes de enero de cada año, en la sede de aquella.
5.3.6. Recaudación
5.3.6.1. El carácter de ingreso propio de la entidad que las percibe
La entidad que perciba la PPNT lo hará como un ingreso propio de la misma y sin que deba figurar en el estado de ingresos del Presupuesto de la EL, salvo que se trate de una entidad pública empresarial. Por tanto, los registros contables de las facturas, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido (en adelante, IVA), han de ser llevados a cabo por la misma.
5.3.6.2. La vía de apremio
A. Procedencia
Cuestión distinta es la posibilidad de acudir a la vía de apremio en caso de impago. En este sentido nos dice el art. 2.2 del TR-LRHL:
“Para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias (la cursiva es nuestra), precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes.”.
Por su parte y de un lado, el art. 4.1.h) de la LRBRL contempla que, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas, las “prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes”. De otro, el art. 105.2 señala que las “Haciendas locales se nutren, además de tributos propios y de las participaciones reconocidas en los del Estado y en los de las Comunidades Autónomas, de aquellos otros recursos que prevea la ley.”.
Ambos preceptos hemos de ponerlos en relación con los concordantes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. En primer lugar, los derechos de la Hacienda Pública se clasifican en derechos de naturaleza pública y de naturaleza privada (art. 5.2). En segundo lugar, su cobranza se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la LGT y de las previstas en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación [en adelante, RGR (art. 10.1)]. En tercer lugar, las providencias de apremio acreditativas del descubierto de las deudas correspondientes a los derechos de naturaleza pública, expedidas por los órganos competentes, serán título suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la Sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados al pago (art. 12.1).
Por su parte, el art. 163.1 de la LGT dispone que el procedimiento de apremio es exclusivamente administrativo. La competencia para entender del mismo y resolver todas sus incidencias corresponde únicamente a la Administración tributaria. Lo cual nos fuerza a acudir al art. 8 del RGR, relativo a la recaudación de la Hacienda pública de las ELL y de sus organismos autónomos, y a los que les corresponde la recaudación de las deudas cuya gestión tengan atribuida y se llevará a cabo:
“a) Directamente por las entidades locales y sus organismos autónomos, de acuerdo con lo establecido en sus normas de atribución de competencias.
b) Por otros entes territoriales a cuyo ámbito pertenezcan cuando así se haya establecido legalmente, cuando con ellos se haya formalizado el correspondiente convenio o cuando se haya delegado esta facultad en ellos, con la distribución de competencias que en su caso se haya establecido entre la entidad local titular del crédito y el ente territorial que desarrolle la gestión recaudatoria.
c) Por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación.”
De conformidad con todo lo anterior, los Municipios gozan de todas estas preferencias, prelaciones y prerrogativas. Ahora bien, se nos plantea la siguiente interrogante ¿todas la PPP pueden acudir a ellas? A nuestro juicio la respuesta es negativa, ya que únicamente quedan incluidas las que tengan la consideración de “ingresos de derecho público”. En definitiva, las exigidas por las entidades públicas empresariales locales, no el resto (sociedades mercantiles locales y concesionarios).
B. Requisitos para su aplicación
En relación a la aplicación de la vía de apremio y según el art. 161.1.a) de la LGT, el período ejecutivo se inicia en “el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso”. Para ello, las liquidaciones deben ser correctamente notificadas, indicando (art. 102.2):
“a) La identificación del obligado tributario.
b) Los elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria.
c) La motivación de las mismas cuando no se ajusten a los datos consignados por el obligado tributario o a la aplicación o interpretación de la normativa realizada por el mismo, con expresión de los hechos y elementos esenciales que las originen, así como de los fundamentos de derecho.
d) Los medios de impugnación que puedan ser ejercidos, órgano ante el que hayan de presentarse y plazo para su interposición.
e) El lugar, plazo y forma en que debe ser satisfecha la deuda tributaria.
f) Su carácter de provisional o definitiva.”.
Por tanto, el inicio del procedimiento de apremio, en el supuesto de las PPPNT exigidas por las entidades públicas empresariales locales, debe estar precedido del transcurso del periodo voluntario de pago de las mismas, previa remisión de la correspondiente liquidación al obligado, de forma fehaciente, y con los requisitos a que alude el art. 102.2 de la LGT.
A estos efectos, la entidad pública empresarial podrá suscribir un convenio con la Dependencia de Recaudación/Órgano de Gestión Tributaria para la cobro de la PPNT, tanto en período voluntario como ejecutivo, percibiendo el primero el premio de cobranza que se determine, en su caso [que no estará sujeto al IVA por aplicación de lo dispuesto en el art. 7.8 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, que lo regula (en adelante, LIVA)].
De incorporar el período voluntario, las facturas se emitirán por la Dependencia de Recaudación/Órgano de Gestión Tributaria, detallando tanto los datos de identificación de este último como de la entidad y del obligado al pago, consignando el contenido exigido por la normativa de facturación, así como la referencia a que, si no se procede a su pago, en dicho período, se iniciará el procedimiento administrativo de apremio.
Los intereses de demora y los recargos del período ejecutivo que puedan devengarse serán de titularidad de la Corporación y se calcularán sobre el importe de la prestación sin incluir el IVA.
5.3.7. Recursos y reclamaciones
5.3.7.1. Entidades públicas empresariales locales
En materia de recursos y reclamaciones contra la exigencia de PPPNT de las entidades públicas empresariales locales y a tenor del punto primero de la disposición adicional cuarta de la LGT, la “normativa aplicable a los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales en materia de recurso de reposición y reclamaciones económico-administrativas será la prevista en las disposiciones reguladoras de las Haciendas Locales”.
Es decir, el art. 108 de la LRBRL que establece que contra “los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias (la negrilla es nuestra), precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto a tal efecto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Dicho recurso tendrá carácter potestativo en los municipios a que se refiere el título X de esta Ley”, que contarán con un órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, por lo que aquel recurso tiene carácter potestativo (art. 137).
Por tanto, la Ordenanza reguladora de este tipo de PPPNT debe contener el sistema de impugnación contra los actos de aplicación de la misma y que consistirá, con carácter general, en el recurso de reposición con carácter obligatorio, salvo en los Municipios de gran población, en los que tendrá carácter potestativo, previo a la reclamación económico-administrativa y posterior recurso contencioso-administrativo.
El procedimiento que debe seguirse será el siguiente:
a) El recurso de reposición o la reclamación económico-administrativa debe interponerse ante el presidente de la entidad que presta el servicio o desarrolla la actividad y en el plazo de un mes desde la notificación de la factura correspondiente.
b) La entidad elaborará un informe en el que exprese su opinión acerca del contenido del recurso o reclamación o, en su caso, su satisfacción extraprocesal.
c) Dicho informe junto al recurso o reclamación lo remitirá al órgano competente para su resolución: el Concejal de Hacienda en el recurso de reposición o el órgano de resolución de la reclamaciones económico-administrativas.
d) Contra ambas resoluciones, que podrán fin a la vía administrativa, cabe recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo competente (art. 8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).
5.3.7.2. Resto de entidades
Tal y como hemos expuesto, las PPPNT del resto de entidades (sociedades mercantiles locales y concesionarios) carecen de la consideración de ingresos públicos, por lo que el régimen de reclamación contra las mismas será el previsto en el Derecho privado, si bien se recomienda esbozar en la Ordenanza, como mínimo, que:
a) La reclamación debe interponerse ante el presidente de la entidad que presta el servicio o desarrolla la actividad y en el plazo de XXX días desde la notificación de la factura correspondiente.
b) Los técnicos de la entidad elaborarán un informe en el que exprese su opinión acerca del contenido de la reclamación o, en su caso, su satisfacción extraprocesal.
c) Partiendo de dicho informe el presidente de la entidad resolverá lo que proceda. Contra la resolución cabe la vía judicial ordinaria.
6. Las prestaciones patrimoniales no tributarias y el Impuesto sobre el Valor Añadido
El importe de toda PPNT debe ser incrementada en el IVA, ya que estamos ante una prestación de servicios realizada por un empresario o profesional en el seno de su actividad (art. 4.Uno de la LIVA). El sujeto obligado a repercutir y a ingresar la cantidad en la Agencia Estatal de Administración Tributaria es la entidad que presta el servicio o desarrolla la actividad y pese a que, en el caso de exigirse por una entidad pública empresarial local, tenga suscrito un convenio con la Dependencia de Recaudación/Órgano de Gestión Tributaria para su cobro, tanto en período voluntario como ejecutivo.
En caso de impago de la PPNT, la entidad, sea del tipo que sea, debe acudir a los Tribunales de Justicia para exigir la cuota del IVA.