CONTRATACIÓN PÚBLICA · CALIDAD ALIMENTARIA
Fernando Anaya · F&J Martín Abogados
La propuesta de Reglamento europeo de contratación pública menciona de forma expresa las indicaciones geográficas entre las consideraciones que pueden tenerse en cuenta al comprar alimentos. Galicia ya las incorporó en 2024 a su Ley de calidad alimentaria. Para los poderes adjudicadores, la cuestión no es si las DOP y las IGP pueden aparecer en un pliego, sino dónde, cómo y con qué justificación pueden hacerlo sin convertirse en una cláusula de preferencia territorial.
El punto de partida normativo
El punto de partida está en dos textos. El artículo 53.2.c) de la propuesta COM(2026) 590 permite tener en cuenta, en la contratación de alimentos, «los requisitos o condiciones relativos a los métodos de producción ecológica, los regímenes de calidad, como las indicaciones geográficas, y otros métodos de producción».
Esas consideraciones pueden recogerse en las especificaciones, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución, siempre que estén relacionadas con el objeto del contrato. Se trata de una regulación sin equivalente en las Directivas de 2014 y de carácter facultativo: los compradores públicos «podrán» atender a esas consideraciones «según proceda».
Además, las indicaciones geográficas comparten enumeración con la equidad y transparencia de la cadena alimentaria y la remuneración justa de los agricultores, la organización de la cadena de suministro, el valor nutricional, la frescura y la estacionalidad, y el bienestar animal.
Por su parte, el artículo 65 de la Ley 1/2024 de Galicia encarga una guía procedimental para el sector público autonómico. Entre los criterios de «calidad diferenciada» que esa guía puede incluir figuran los productos inscritos en los registros europeos de DOP e IGP y los productos con certificación ecológica, «con sujeción a los requisitos establecidos en los artículos 126 y 145» de la Ley 9/2017.
El límite: calidad sí, preferencia territorial no
Esa remisión a la Ley 9/2017 es la clave de la cuestión. Una indicación geográfica es un régimen de calidad abierto a cualquier operador que cumpla el pliego de condiciones, y hoy está unificado en el Reglamento (UE) 2024/1143. Pero también es, por definición, un vínculo con un territorio.
El artículo 126.6 de la Ley 9/2017 prohíbe, «salvo que lo justifique el objeto del contrato», que las prescripciones técnicas hagan referencia a una procedencia o a «un origen o a una producción determinados» con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o productos. Fuera de esa salvedad, la referencia solo se autoriza con carácter excepcional, cuando no sea posible describir el objeto del contrato de forma lo bastante precisa e inteligible, y debe ir acompañada de la mención «o equivalente».
El artículo 88 de la propuesta europea es más estricto aún, puesto que mantiene la prohibición en su apartado 5 y la excepción por falta de precisión con la mención «o equivalente» en su apartado 6; pero suprime la salvedad del objeto del contrato, dejando a salvo los requisitos de preferencia europea.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia es constante en este punto: no caben reservas en favor de productos regionales ni sellos públicos de calidad vinculados a un origen nacional. Además, la salvedad del objeto del contrato se interpreta de forma estricta: solo opera cuando no cabe ninguna alternativa técnica; en otro caso, la referencia ha de ir acompañada de la mención «o equivalente».
En la misma línea, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales atribuye al órgano de contratación la carga de justificar la salvedad y considera que las normas que permiten priorizar el producto local se orientan a criterios de adjudicación o condiciones de ejecución, no a prescripciones técnicas, que suponen «una auténtica barrera de acceso a la licitación».
La distinción operativa para redactar los pliegos
De ahí se deriva la distinción operativa que debe guiar la redacción de los pliegos. Exigir o puntuar una denominación concreta equivale a introducir un criterio de origen y solo podrá sostenerse en supuestos muy excepcionales y bien motivados.
Valorar que los productos estén amparados por un régimen de calidad de la Unión, ya sea DOP, IGP, especialidad tradicional garantizada o producción ecológica, o por uno equivalente, es una consideración cualitativa vinculada al objeto del contrato.
El vínculo, además, no tiene por qué ser material: el artículo 90 de la propuesta lo extiende a la producción y a cualquier fase del ciclo de vida. El considerando 40 ofrece un ejemplo elocuente de ese vínculo inmaterial: que el producto proceda del comercio justo, con el pago de un precio mínimo y de una prima a los productores.
Conviene recordar también que el artículo 53 sitúa estas consideraciones al servicio de los objetivos medioambientales y sociales de los artículos 50.2 y 55.2, respectivamente. La motivación del expediente debe ir en esa dirección, y no en la de la promoción del producto propio.
Cuatro elementos para un encaje seguro
En la práctica, y con la Ley 9/2017 vigente, el encaje más seguro tiene cuatro elementos.
Primero, la ubicación: la calidad diferenciada debe figurar como criterio de adjudicación cualitativo del artículo 145 o como condición especial de ejecución del artículo 202, y no como prescripción técnica excluyente.
Segundo, la formulación: debe hacerse por categorías de regímenes de calidad y no por nombres, y con una ponderación proporcionada. Por ejemplo, puede puntuarse el porcentaje del valor de los alimentos suministrados que esté amparado por alguno de esos regímenes.
Tercero, la prueba: el pliego debe fijar cómo se acredita el cumplimiento, mediante certificado del organismo de control o inscripción en el registro correspondiente, y aceptar etiquetas y medios de prueba equivalentes en los términos del artículo 127 de la Ley 9/2017, en línea con la sentencia Max Havelaar.
Cuarto, el seguimiento: si la calidad se valora en la adjudicación, el contrato debe prever cómo se verificará durante la ejecución y qué consecuencias tendrá el incumplimiento.
La importancia de justificarlo desde el expediente
La justificación debe constar en el expediente desde el principio, en el informe de necesidad y en la motivación de los criterios del artículo 116.4. Una consulta preliminar al mercado, conforme al artículo 115, permite comprobar si existe oferta suficiente de productos certificados para la cantidad y la frecuencia previstas.
La división en lotes por familias de producto, prevista en el artículo 99, evita que el criterio expulse a operadores que solo pueden acreditarlo en parte. Son cautelas sencillas que, en caso de recurso, suelen resultar decisivas.
Dos elementos de contexto
Hay dos elementos de contexto que deben tenerse presentes. El primero es que el Real Decreto 315/2025, sobre alimentación en centros educativos, ya impone a los contratos de comedor escolar que al menos el 45 % de las raciones de fruta y hortaliza sea de temporada y que un mínimo del 5 % del coste de los alimentos corresponda a productos ecológicos. También da prioridad a los canales cortos de distribución.
No menciona las DOP ni las IGP, por lo que un criterio de calidad diferenciada deberá coordinarse con esos mínimos, sin duplicarlos ni contradecirlos.
El segundo es que la guía prevista en el artículo 65 de la ley gallega debía aprobarse en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la ley, el 7 de febrero de 2024, y no consta su publicación en el documento. Además, la ley sigue remitiéndose al Reglamento 1151/2012, ya derogado por el Reglamento 2024/1143.
Qué cambiaría la propuesta europea
La propuesta europea introducirá, si se aprueba en estos términos, dos cambios de relieve. Fijará un peso mínimo del 30 % para los criterios de calidad, que se eleva al 50 % en los contratos intensivos en mano de obra, y las consideraciones alimentarias serán un lugar natural para cubrirlo.
También permitirá adjudicar los servicios de comedor, catering, comidas escolares, restauración y comidas a domicilio sin procedimiento competitivo ni publicación previa, mediante el procedimiento especial del artículo 46, con la sola publicación posterior de un resumen del resultado que incluya la justificación de la decisión.
Esa flexibilidad no elimina los principios de no discriminación e igualdad de trato que el propio artículo 46.2 recuerda. Sigue siendo, en todo caso, una propuesta, y su aplicación efectiva, diferida dos años desde la entrada en vigor, no se espera antes de finales de esta década.
Consecuencias prácticas
Para los distintos operadores, las consecuencias son claras. Los órganos de contratación deberían revisar sus modelos de pliego de alimentación y sustituir las referencias a «producto local» o a denominaciones concretas por criterios basados en regímenes de calidad, con cláusula de equivalencia, o en las demás consideraciones del artículo 53.2 —organización de la cadena de suministro, frescura y estacionalidad, remuneración justa de los productores—, que permiten perseguir los fines del «producto local» sin recurrir a la proximidad geográfica.
Los regímenes de calidad, como las indicaciones geográficas, pueden incorporarse a los pliegos como garantía de calidad y sostenibilidad de los alimentos, no como barrera de acceso a la licitación. La propuesta de Reglamento lo confirma al mencionarlas expresamente entre las consideraciones alimentarias.
Para ello, deben vincularse al objeto del contrato, configurarse como especificación, criterio de adjudicación o condición de ejecución, admitir medios de prueba equivalentes y descansar en una motivación que acredite su proporcionalidad.
Referencias
Propuesta de Reglamento sobre contratos públicos y concesiones, COM(2026) 590 final, de 9-9-2026, arts. 46, 47, 50, 53, 55, 88, 90 y 91.
Reglamento (UE) 2024/1143, de 11 de abril de 2024.
Ley 1/2024, de 11 de enero, de la calidad alimentaria de Galicia, art. 65.
Ley 9/2017, arts. 99, 115, 116, 126, 127, 145 y 202.
Real Decreto 315/2025, de 15 de abril, art. 4.
STJUE de 20-3-1990, C-21/88; de 5-11-2002, C-325/00; de 10-5-2012, C-368/10.
TACRC, Resolución 354/2016, de 6 de mayo.
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